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汪玉凯:我国现阶段政治体制改革的若干思考
发布日期:2013-06-03 浏览次数: 字号:[ ] 视力保护色:

  党的十八大整体布局中国未来的政治体制改革,重点是保障人民行使当家作主权利、健全社会主义协商民主制度、完善基层民主制度、全面推进依法治国、深化行政体制改革、健全权力运行的制约和监督体系、巩固和发展最广泛的爱国统一战线,等等。政治体制改革事关全面建成小康社会的大局。做好这方面的工作,可以释放出巨大的改革红利。

  一、深化政治体制改革,应该确立“三清”“四权”的标准

  “三清”——“干部清正、政府清廉、政治清明”,是党的十八大提出的重要概念。在政治体制改革的过程中,三者有着深刻的内在逻辑关系。干部清正是后两者的前提。我国党政机构的公职人员,是公权力的主要行使者。特别是担任各级领导职务的人员,更是其中的核心。如果他们都能够正确地对待权力、金钱、美色,言行具有良好的道德约束,那么,我国政府的清廉就有了基础。因为,所有的政府机构及其行使的权力、承担的职责,都是通过具体的公务人员来实现的。离开公职人员的清正,就不可能有政府的清廉。同样,没有公职人员的清正和政府的清廉,政治清明也只能是空话。当然,政治的清明还有更丰富的内涵。清明的政治,不仅要有官员的清正、政府的清廉,还要有基本的公平正义、良好的社会秩序和公众认同的政治制度。但不管有多少要件和条件,官员队伍的清正,仍然是最为前提、最为根本的。可见,“三清”具有政治体制改革的现实针对性。

  “四权”——“废除特权、弘扬民权、约束公权、保护私权”,反映中国现实政治生活中存在的突出问题,需要政治体制改革着力解决。对于公众最为关注、社会普遍诟病的特权问题,在以往的改革中,我们曾经做出许多努力,却没有得到有效遏制,甚至愈演愈烈。十八大以后,党中央政治局作出转变作风的8项决定,社会反响广泛、热烈。在此基础上,如果我们能够全面清理、果断废除不合理的特权,并且建立起严格的制度监督权力,不仅可以保障国家机器的正常运转,也为规范官员的待遇、约束官员的行为产生积极作用。对于弘扬民权,实际上是最大限度地保障人民当家作主的主体地位,不断拓展人民管理国家事务、公共事务的途径和范围。在这方面,落实党的十八大提出的思想和规定,如果没有完善的人民代表大会制度、协商政治制度、基层群众自治制度,以及保障公平公正的司法制度等,是很难想象的。对于约束公权,是我国一党执政体制下最具挑战的难题之一。这些年来,我们一直加大反腐败的力度,惩处了大量的违法乱纪的党政官员。但是,公权滥用、权力寻租、贪污腐败的问题甚至有不断泛化、蔓延的趋势。如何构建有效约束公权的制度框架和公正廉洁的公权力运行环境,已经刻不容缓。用发展的眼光看,不建立这样的制度,我们这个体制就会一直处于民众的不断质疑当中。对于保护私权,如果国家的行为模糊或者混淆公与私的界限,就会造成严重后果。既然我们选择了市场经济,既然我国宪法已经确立了包括保护私人财产在内的保护私权的法律原则,我们的公共治理和现代法治就必须依法约束公权、依法保护私权。社会主义中国理当用法律最大限度地保护人民群众的各项权益。任何动用公权力侵害人民利益的行为都要被追究、被惩罚。确立这样的法制理念,我国的政治体制改革才不会偏离社会主义方向。

  当前,我国的政治体制改革要摆脱“胶着期”,继续深入下去,出现成效,亟待解决且最终必须解决两个带有根本性的问题:一是改变党政公信力持续下滑的趋势,重构公众对政府的信任;二是遏制腐败深化,构建制度反腐的框架。对此,需要运用全新的思路和采取得当的措施——改革要有高层领导决心,避免与民争利;改革要触动既得利益集团,警惕制度固化其私利;改革要选好突破口,着力缓解影响中国社会大局的官民冲突、劳资冲突、贫富冲突。

  二、排除既得利益集团干扰,是实现分配公正的关键

  经过多年的努力,中央正式出台收入分配制度改革方案。推进这项改革,除了认真贯彻落实中央的政策精神,解决初次分配和再分配中的重要问题,笔者认为,关键在于能否破解既得利益集团的阻挠。

  所谓“既得利益集团”,是指在社会经济活动中,利用权力或垄断获取巨额利益,并由此形成边界清晰、相对稳定的群体聚集效应。其主要特征有四:一是具备足够的权力资源。既得利益集团及其行为常与公权力紧密联系,权力影响力比较大。二是具备足够的垄断能力。有的既得利益集团,本身不可能直接掌握很大的行政权,但能够背靠权力资源,形成市场或行业的垄断能力。三是具备渗透政府决策的能力。有些利益集团在某一领域处于主导地位,能够强力左右公共政策的制定和实施,使政府的决策过程或决策结果更加有利于自身利益。四是通过利益关联,逐步形成群体边界,进而攫取集团利益。既得利益集团大多是经过“苦心经营”逐步形成的。而一旦形成,就会兴风作浪,不断博弈社会公众利益。

  在现实的社会生活中,既得利益集团的存在和作为产生四种负面效应:一是权力、资本、资源的三者叠加。换句话说,有些既得利益集团,既掌握权力,又掌握资源,还掌握资本。其中,尤以掌握权力为要。有了足够的公权力,它们就可以侵害公众利益,攫取更多的资源和资本,以至为所欲为。因此,公权力成为既得利益集团的利益源泉。二是垄断国民经济的某些重要领域。在我国,这种事实上的垄断突出地表现为石油石化、金融、证券、保险、电力、电讯、铁路、民航、烟草等行业的国有企业背靠政府获取垄断利益,与普通经营者开展不公平竞争,独霸市场而一直为社会各界所诟病。三是直接影响、甚至左右政府的行政行为,使公共政策成为自身利益的工具。四是与民众发生利益矛盾,形成情绪对立和心理障碍。在一定意义上,可以肯定地说,当前中国社会的三大冲突——官民冲突、劳资冲突、贫富冲突,都是社会公众与既得利益集团的冲突。

  因此,深化收入分配制度改革,就要冲破既得利益集团的干扰,就必须从改革公权力入手。一是割断政府官员与商业活动的制度联系:政府减少干预市场和社会,严格官员的执法行为,严格官员的职业规范。二是启动国有垄断行业的制度改革,改变国有企业高管的薪酬体系,废除向党政官员输送不合理利益的链条。三是严格实行官员财产的申报制度和公示制度,增强监督力度。四是广泛实行官员差额选任制度,给党员、公民选择党政重要官员的更多权利。

  三、铲除灰色权力地带阻隔,是实现市场公平的基础

  在推进政治体制改革的过程中,灰色权力地带及其“灰色权力”、“灰色资本”、“灰色暴利”的“三灰现象”,非常值得关注。

  所谓“灰色权力”,是指借助公权力的影响力、甚至公权力的运作,党政官员的子女、配偶、亲戚、朋友等,在市场中或者暗地里,通过获取、倒卖、资本运作、不公平交易稀缺资源,获得巨额利益的权力行为。所谓“灰色权力地带”,是指在市场运行的过程中,围绕垄断、监管等诸多领域所形成的、非正当获取经济利益和社会利益的权力网络。所谓“灰色资本”,是指借助权力影响力,获得稀缺资源的使用权或者资本的运营权。其本质是一种由公权力转化而来的资本支配形态。所谓“灰色暴利”,是指行使灰色权力或运作灰色资本而产生的巨大利益。它可以使一个人或少数人在最短时间内不费气力地实现暴富。

  ——灰色权力的主要特征。在中国特有的制度环境中,灰色权力具有四个主要之点:一是依附公权力。掌握公权力的人,地位越高、权力影响力越大。一旦形成灰色权力,其腐败能量也就越大。二是运用灰色权力。或是掌权者本人直接行使,或是其下级和腐败同伙,更多的是其配偶、子女、亲戚、朋友间接行使。三是灰色权力的涉猎领域十分广泛。或在国有企业,或在外资、民资等非公企业,都可能有灰色权力的影子。四是灰色权力的后果只有一个,就是损害国家和人民的利益。在灰色权力、灰色资本、灰色暴利所形成的灰色权力地带,灰色权力是本,灰色资本、灰色暴利是末。通过灰色权力的生成,实现灰色资本的运作;通过灰色资本的运作,带来灰色暴利的实现。

  ——灰色权力地带的分布。灰色权力遍及社会生活的各个领域、各个行业。但是,最集中于以贪腐官员为代表的权贵既得利益集团,以垄断行业为代表的垄断既得利益集团,以房地产行业、资源行业为代表的财富既得利益集团。如果不能从根本上破除既得利益格局,就很难铲除灰色权力地带的根基。

  ——灰色权力地带的成因。在我国市场化改革的进程中,之所以出现“灰色权力现象”,其复杂的经济社会原因,总括起来有四:一是过多的市场监管和诸多重大政策缺乏统一性和规范性,为灰色权力地带提供了滋生土壤。二是国有企业的改制所形成的权力寻租,导致国有资本流失。三是不能严格管控官员及其配偶、子女从事商业活动,为数不多的规定也大多形同虚设,不能被有效执行。四是执掌重要权力的官员,只有申报其家庭财产的环节,没有社会公众监督其家庭财产的公开制度,导致大量腐败官员外逃,或者通过其配偶、子女将大量财富转移到境外,给国家造成巨大损失。2012年6月5日,《中国经济周刊》刊文称,从2000-2011年,中国抓获外逃职务犯罪人员18487人,缴获赃款等折合人民币共计541.9亿元,说明问题的严重性。

  灰色权力和灰色权力地带,是附着在中国市场经济肌体上的一个毒瘤。其能量和危害不可低估。

  首先,它直接影响市场在资源配置中的基础作用。灰色权力、灰色资本、灰色暴利扭曲市场配置资源的规则、过程和整体格局,影响市场正常配置资源。这种以权力配置资源为特征的经济活动,有可能导致市场经济演变为权力经济、权贵经济。

  其次,它直接威胁市场的公平和公正。市场经济是公平竞争的经济形态。所有参与市场竞争的主体,都要遵守市场经济的基本准则和法律框架,约束自身行为,规范市场活动。而灰色权力、灰色权力地带破坏市场的公平竞争规则,为权力寻租、权钱交易提供巨大的活动空间。目前,中国的市场经济发展出现的不公正问题,多数都与灰色权力的肆虐有关。

  第三,它根本地阻碍我国市场经济的形成和完善。已经建立起来的中国市场经济体制,要继续走向完善,形成有序的市场经济形态,就必须有效地遏制灰色权力、灰色资本的干扰和破坏。从这个意义上说,如何防止市场经济变形,推动其朝着健康的方向发展,铲除灰色权力、灰色资本赖以生存的基础,是一项十分艰巨的任务。

  第四,它扭曲国家的整体利益格局,加剧了官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。其根本原因在于收入分配不公,导致社会利益格局不合理。在这个过程中,灰色权力对立民众权利,扮演了极不光彩的角色。因此,遏制灰色权力,甚至破除灰色权力,就成为加大收入分配制度改革、调整国家利益格局的关键。

  第五,它吞噬全国人民的福利。在市场化改革中,灰色权力、灰色权力地带不仅放大中国的城乡、贫富、行业、地区的差距,而且加快社会财富向少数人、向既得利益集团的转移和集中。早在2009年,国家财政部就公布过财产性收入的统计数字。显示10%的富裕家庭占有城市居民全部财产的45%,而10%的贫困家庭占有全部居民财产的1.4%。这种情况说明,中国社会的财富积聚效应越来越高,灰色权力起到了推波助澜的作用。

  因此,在新的历史条件下,我国的政治体制改革,如果不能有效地清除灰色权力,不能把公权力限制在市场活动的一定空间之内,中国发展的经济社会风险还可能进一步上升。避免这样的风险,首先必须遏制灰色权力的盛行。这应该是当务之急。

  第一,重新定义国有资本和国有企业。最关键的是不能把国有资本同国有企业混为一谈。正确的理解和定位应该是:国有资本在国家的关键领域发挥重要作用,不等于国有企业必须垄断某些行业,更不能通过垄断保护国有企业,破坏市场经济的公平公正原则。设立必须由国家独资的国有公共企业,应该得到国家权力机关的批准,以便从源头上釜底抽薪,有效地阻止灰色权力的形成。

  第二,制定市场主体参与公平竞争的法律法规。用法律的手段公正地保护各类市场竞争主体公平地开展经济活动。依法办事,反对“以公压民”、“以大欺小”,严格约束公权力介入市场资本的并购等商业活动,最大限度地防止灰色权力的形成。

  第三,严格管束党政官员涉猎商业活动。按照国际惯例,建立可行的制度框架,规范党政官员的从政行为,包括他们离退之后从事商业活动的行为,并且真正执行已经建立起来的相关制度和有关规范。

  第四,限制党政机构重要官员的配偶、子女参与商业活动。割断他们与国有资本、国有企业的商业联系,从根本上消除灰色权力地带赖以存在的经济基础。在这方面,许多国家早已实行严格管控。特别是在官员担任要职期间,更是如此。中国与西方国家的重大区别在于,我国的党政官员没有政务官和事务官的区分。在西方国家,权力很大的政务官,都是随着政党的进退而进退。在中国,则不是。对于中国的领导干部来说,别说乡镇一级的官员,就是县一级的主要领导,当他们升迁到省市、部委乃至更高的领导职位以后,其多年的从政经历,完全可能形成与其利益攸关的庞大权力关系网络。一旦领导者个人的思想防线失守,腐败的领导者就会成为灰色权力的重要载体,能够在市场经济中兴风作浪,危害社会。如何从源头上防止灰色权力的产生、蔓延,已经成为反腐倡廉、进行政治体制改革的核心问题。

  第五,改革国有企业的内部管理方式。构建遏制灰色权力的制度框架,主要包括取消国有企业实际存在或套用的行政级别,建立国有资本运营者和国有企业管理者的队伍,减少党政机构官员与国有企业领导者之间的调动。少数确实需要在国有企业的监事会等担任领导职务的党政官员,或者再回到党政机构任职的官员,一律不拿高薪。在国有企业任职期间,其工资待遇不能超过同等公职人员的三倍。

  四、遏制政府特殊利益,是实现政治体制改革的至要

  美国经济学家道格拉斯?诺斯认为,国家有两种具体的职能:一是促进社会福利的最大化,二是追求自身利益的最大化。这两种职能有时是相互矛盾的。根据诺斯的理论,不同的国家侧重其中的一种职能,从而使国家区分为三种类型——“中性”的国家、契约的国家和掠夺的国家。在他看来,属于前两种类型的是社会福利最大化的国家。这类国家能够有效地提供产权制度安排,平衡各种利益集团的利弊得失。而把自身利益放在第一位的是后一种类型的国家。这类国家以统治者利益最大化为己任,无心提供有效的产权制度安排。在应对各种利益集团博弈的时候,更倾向于捍卫统治者自身的利益。

  笔者认为,诺思的理论值得思考。作为国家的行政机构,政府主持国家的日常运转,需要且应当追求利益。但是,政府所追求的利益不能是自己的和不能单独成为自己的利益。首先,政府如果有自身的利益,那么政府的利益究竟是什么?其次,政府应不应该独有自身的利益即特殊利益?第三,政府能不能追求自身的特殊利益并使其最大化。对此,笔者的判断有四:一是政府确有自身的利益,这就是国家的利益。二是当政府利益同国家利益相一致的时候,与人民的整体利益也是一致的。三是政府如果把自身利益异化为不予它者分享的特殊利益,特别是追逐仅仅有利于自身的经济利益,实际上就是侵害公众利益。

  四是政府如果把自己独享的特殊利益演变成为既得利益集团,政府乃至国家就走向了民众的反面。原因有三:第一,不符合政府权力的来源;第二,不符合主权在民的基本理念;第三,承认政府拥有特殊利益并且可以最大化,是对公众利益的亵渎。

  然而,在现实的社会生活中,不少政府机构谋取自身的特殊利益却是人们看到的现象。在我国,政府既是国家利益的执行者,又是人民利益的代表者。从理论上说,国家利益与人民利益存在根本一致性;从实际来看,两者却常常表现出冲突。比如,中国目前的国富民穷问题,反映到分配领域,就会形成国家利益同人民利益的冲突。因此,既要看到国家利益与人民利益的一致,也要看到国家利益与人民利益的冲突,而且特别需要关注国家利益与人民利益的冲突。再比如,维持国家利益与提供人民福利的关系。目前,我国维持社会稳定的人员很多,费用很高。根据温家宝总理在《政府工作报告》中披露的数字,2010年,全国的公共安全支出已经高于当年的军费开支。国家利益给政府追求自身特殊利益,提供了很大的制度空间和政策空间。政府特别容易以维护国家利益为名,行谋求自身特殊利益最大化之实。国家利益也就成为政府侵害群众利益的借口。因此,政府的行为是否端正、制定的公共政策能否代表公平正义,理所当然地成为人们衡量某个政府好坏的重要尺度,成为社会公众评价某个政府是否追求自身特殊利益的重要指标。

  具体来说,我国一些政府机构存在自身特殊利益的表象和危害是显而易见的:

  第一,政府过度主导经济生活,导致政府与民争利。例如,政府招商引资或直接投资,独自经营城市,独揽土地的征用与出让等。现在,政府在城市周边拿地越来越困难。因为,农民都知道土地能够增值。而政府之前采取的城市化发展模式,形成了对农民的双重剥夺:一方面,农村向城市源源不断地提供廉价劳动力,农民工进城却没有得到基本的社会保障;另一方面,城市化变成圈地化。地方政府独占土地的增值收益,把农民排斥在外。

  政府与民争利还表现在,政府过多开办国有企业,国企官员享受高薪待遇。其实,政府主导国有企业,应该将国有企业集中在市场不能企及的公共领域,并且退出竞争性领域。同时,坚决废除国有企业高管层的高薪制度。对于轮回到国有企业和党政部门任职的官员,一律不能拿高薪。只是考虑到工作性质,这些高管的工资可以略高于在政府任职的同级官员。并且,总经理必须是公开招聘的职业经理人,其薪酬待遇与国有企业的业绩相联系。政府与民争利,强化了政府内部的特殊利益倾向,造成权力部门化、部门利益化、部门利益法定化、利益个人化。

  第二,政府所支撑的庞大的官员体系,在世界其他国家也是少见的。例如,许多国家已经退休的领导人员不可能拥有专车,就连在职的官员也不可能有那么多人拥有专车。尽管社会对“三公消费”(公车消费、公款招待、公款出国)早有很多质疑,但这个问题长期不能解决,有些方面至今还是糊涂账。

  第三,政府的公共属性被自身的特殊利益异化。由于强势利益集团干扰太多,许多政府机构又过度关注自身利益,扭曲了社会利益格局。2008年,全国垄断行业就业人群只占全国就业人群的8%,却拿走全国职工工资福利的一半,形成巨大的行业不公。政府自身的特殊利益损害了公共政策的公正,导致政府公信力下降。应该说,近些年,我国发生的许多社会群体性事件,直接或间接地与政府的公共治理不当,甚至与侵害公众利益有关,值得我们警醒。

  针对上述种种问题,深化政府行政体制改革,是革除政府特殊利益,封闭政府权力出轨的必由之路。首先,最重要的就是,破除政府可以拥有自身特殊利益并将之合法化的思维。其次,界定政府、市场和社会的边界,严格限制公共领域的政府行为。从根本上说,政府只有不超越权力,不漠视权利,不乱作为,才能从根本上有效地遏制政府的违规行为和非法行为。再次,按照上述思路加快政府自身的改革,包括减少行政审批、降低行政成本等。 (作者,汪玉凯:国家行政学院教授,北京大学政府管理学院博士生导师)

  (来源:中共中央党校学报)


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