综合行政执法改革是全面深化改革的重要内容，也是加强法治政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性工作，乡镇（街道）综合行政执法改革是全面推进综合行政执法改革最后一环、关键一招。近年来，泰州市深入贯彻落实中央、省关于推进基层整合审批服务执法力量的要求，积极推进乡镇（街道）综合行政执法体制改革，着力构建权责明晰、简约高效、运转协调、执法有力的基层综合行政执法体制，切实将体制机制优势转化为基层治理效能。

一、改革的具体实践

（一）以“赋权增能”为基准点，构建科学清晰的职责体系

厘清县乡执法职责边界，明晰职责关系，切实破除“条的主管责任不明确，块的属地责任无限大”的弊病。

差别化赋权，激发发展活力。依据省赋权目录，通过“基层点单、部门论证”的方式，充分评估“风险值”和“含金量”，根据乡镇（街道）经济社会发展状况，把基层接得住、管得好的行政处罚权事项，实行差别化下放，各市（区）平均梳理下放105项行政处罚类事项至乡镇（街道），涉及城市管理、市场监管、规划建设、社会保障、农业农村等10多个领域，有效解决了“看得见管不着、管得着看不见”等长期困扰基层执法的难题。建立健全权力动态评估机制，及时跟踪权力下放后乡镇（街道）用权情况，明确对基层不适应、运转不通畅等事项，加强培训指导或适时上收；对与群众生产生活密切相关的事项，加大放权力度，强化赋权承接事项的事中事后监管，确保赋权精准、运行有序。

清单化管理，明晰执法边界。统筹考虑综合执法的连续性、高效性和便民性，坚持事权、财权和责任相统一，通过制定权力清单、责任清单、主体责任和配合责任清单等，进一步明晰县乡权限关系，厘清执法边界，避免重复执法和推诿扯皮，实现权责更清晰、制度更完善、风险更可控。出台《泰州市乡镇（街道）职责准入制度》，明确市（区）部门确需委托或交办的行政事务，经相关部门审核同意后方可下放，并明确办事流程、完成时限、保障措施等，确保基层“接得住、办得好”。推进权力清单标准化建设，对下放的执法事项清单的基本信息、办理依据、运行流程图和监督方式等内容，以及与职权对应的责任事项、追责情形等，逐项进行标准化梳理，并及时向社会公布，既做到“于法有据”，又做到“有责有权”。

（二）以“资源下沉”为着力点，构建专业规范的队伍体系

推动执法力量下沉，强化队伍建设加强乡镇（街道）统一指挥和统筹协调职责，实行“一个区域一支执法队伍”。

聚焦统筹资源，强化执法力量整合。将原分散在乡镇（街道）事业站所、分局的执法力量和资源整合组建综合行政执法局，按照“一员多岗、一岗双责”的原则，对执法人员实行定岗定责，建立健全既职责明晰又相互协作配合的执法责任体系。盘活县乡两级现有编制资源存量，实行减上补下，从上往下跨层级统筹调剂226名行政、事业编制，切实解决基层执法编制资源不足难题，市（区）部门2280名派驻机构人员下沉到基层一线，充实基层执法力量，同步制定职务职级晋升和待遇政策等方面的激励措施，激发下沉人员服务一线的工作动力。全市6852个综合网格，2万名专兼职网格员纳入日常管理，对巡查中发现的问题及时上报，确保小事不出村、大事不出镇。

聚焦属地管理，强化执法统一调度。落实执法监管属地责任，出台《关于规范乡镇（街道）派驻机构管理办法》，明确城市管理、市场监管等领域的执法由镇综合执法局统一指挥调度，突出“以下评上”，建立健全派驻机构“属地管理”协调联动机制，赋予乡镇（街道）对派驻人员人事任免调配的建议权、对综合性工作的指挥调度权、对人员日常工作的考核权，高新区（高港区）镇（街道）对派驻机构的考核权在原有60%的基础上提升为100%，完全由镇（街道）考核，强化基层政府在基层治理中的话语权；同时，以“镇（街）呼、市（区）应”的响应度、办结度、满意度为重点，采取“一事一评”方式，对市（区）职能部门考核评价，评价结果作为年度综合绩效考核的重要依据。

聚焦实战实训，强化执法队伍能力提升。把加强基层队伍建设作为推动改革任务落地见效的决胜一招，持续做深做细做实。推动市（区）部门派驻机构人员下沉到基层一线，选用有担当、想干事、能干事和干成事的干部充实基层力量，形成“干部到基层锻炼、干部从一线选拔”的鲜明导向。多维度开展专题培训40余场，邀请高校院所的教授学者、改革一线的骨干专家进行授课，进一步丰富知识结构、开阔工作视野。组建市级基层“三整合”改革业务宣讲团，为乡镇（街道）全体人员进行联合授课，进一步提升基层工作规范化标准化专业化水平。创新采取“上挂下派”、“跟着老师学、老师去教学”的形式，强化“干中学”与“学中干”。今年6月份，兴化市海南镇依法查处一起经营假农药案件，邀请兴化市农业农村局执法大队人员全程辅导，从调查取证到立案处罚，在实战中规范执法行为、提升执法水平，被市评为基层优秀执法案例。

（三）以“优化协同”为突破点，构建高效运行的制度体系

加强制度建设，优化运行机制，切实解决基层执法解决效率不高、专业性不强等问题。

完善运行考核机制，突出奖罚分明。按照分区域执法和分领域执法相结合的方式，综合执法局下设2-3个执法大队，实行关口前移、分片包干、责任到人，构建起“局管全面、队管片区、员管网格”的三级监管分工机制。制定以案件办结率为基础、以群众满意度为标准的积分量化考核细则，将工作实绩、廉洁自律、专业水平提升等内容纳入综合考核范畴，定期对执法队员岗位职责履行和实际表现情况开展考核，将考核结果作为奖惩、评优、提拔的重要依据，激励执法人员比学赶超。泰兴市广陵镇综合行政执法局实行月评季考，编外人员连续6个月考核排名靠前的，作为村（设区）书记的后备人选，排名最后的挂起待岗，带考试通过后再上岗，自执法局成立以来已劝退2名编外人员，提拔1名至村任书记。

完善执法协作机制，突出联防联控。在内部联动上，建立信息共享、沟通协作机制，推动综合行政执法局与乡镇（街道）其他职能机构的职能互补、无缝对接；在横向联动上，综合行政执法局与公安派出所、自然资源规划、税务等派驻机构建立联席会议制度，形成“ 统一指挥、部门协同、整体联动”的工作机制；在纵向联动上，建立重大案件联合办理制度，强化综合执法局与市（区）执法机构之间互联互通。海陵区不断强化 “党建引领，街呼区应”品牌优势，制定出台“街呼区应”事项清单，形成协调指挥顺畅、管理高效的执法体系，解决执法过程中的职责脱节、效率不高等问题。

完善信息共享机制，突出智慧执法。全市88个乡镇（街道）均设立一体化综合指挥中心，充分归集辖区内的12345政务热线、网格管理、雪亮工程、国土空间地理信息等各类信息数据和视频资源，为综合执法提供信息支撑和精准的案件线索，强化分析研判、监测预警和指挥调度等功能，建立巡查、监管、执法三方联动、协同配合的综合行政执法机制，实现事件处置迅速、执法精准高效。靖江市西来镇整合“西来”“江安”“珊瑚”三镇信息化资源，推动党建互促、政策互商、身份互审、要素互通、安全互控的“三地五联”特色做法，实现综合指挥、跨界联动，在防疫防控、跨区域执法等重大工作中，发挥了重要作用。

二、改革存在的问题

自2020年12月份，省司法厅批复我市乡镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作以来，我市积极探索，强化创新，改革取得了一定成效，但从改革实际情况看，还存在一些问题。

（一）执法与监管关系还需进一步理顺。一是职责界定不明。《江苏省司法厅关于泰州市在乡镇（街道）开展相对集中行政处罚权改革工作的复函》（苏司函〔2020〕44号）中明确，乡镇（街道）集中行使有关行政处罚权，以及与之相对应的行政强制措施权，对于处罚权划出后，原行业主管部门的行政监督检查权是否也随之转移，原行业主管部门是否依旧承担监管职责，并没有进行表述。由于传统的行政监管更多的以“以罚代管”“以批代管”的形式呈现，行业主管部门对于处罚权划转后，如何行使行业监管职责存在误区，有“为他人作嫁衣裳”的思想，从而影响监管积极性，而乡镇（街道）担心“越俎代庖”，束手束脚，难有作为，或是“大手大脚”“大包大揽”。执法和监管的职责区分，行业主管部门与乡镇（街道）之间存在争议和推诿扯皮现象。二是协作配合不畅。乡镇（街道）与市（区）职能部门之间，协调配合机制未能真正发挥作用。如“乡镇吹哨部门报到”的跨层级执法协同机制，明确了吹哨的清单，建立了吹哨的机制，但实际运行中吹的是市（区）政府关心的重点工作、重点任务，部门响应度、参与度会高一些，其他一般性工作，由于缺乏高位协调，不能形成监督、考核、评估等闭环工作流程，且吹哨成本较高，乡镇（街道）一般吹不动，也不愿吹哨。

（二）综合执法指挥平台还需进一步优化。一是信息归集有障碍。乡镇（街道）综合指挥平台没能完全实现与上级指挥平台和部门专网端口的互联互通，数据资源无法实时共享，各行政执法部门都有独立开发应用的信息系统，涉及国家、省、市不同层面，不同执法机构的执法信息和违法记录信息无法实现互通互享，个人违法信息记录与社会信用体系建设不融合，一体化平台分析研判、指挥调度、监测预警、防范风险等功能无法体现。二是指挥调度体系不健全。基层“三整合”改革中，各乡镇（街道）均成立了指挥中心，市、市（区）指挥中心没有一体规划、统一建设，没能形成上下贯通、左右协同的指挥调度体系，一方面，单从乡镇（街道）层面来协调打通市、县甚至省、国家层面的数据壁垒和接入相关业务系统难度是很大，系统没有数据支撑，处于单兵作战状态，另一方面，乡镇（街道）涉及跨层级、跨区域的执法事项，指挥调度往上没有部门来协同、调度，只能是自娱自乐。三是基层观念守旧。基层工作人员习惯于用传统的工作模式开展工作，行政执法以人力投入为主，多采用地毯式检查、拉网式排查等执法巡查方式，对大数据、互联网平台等新技术认识不够、应用不足，且有部分基层执法人员年龄偏大，不熟悉不适应智能设备操作，也影响了平台发挥应有作用。

（三）执法队伍建设还需进一步提升。一是执法力量偏少，倒金字塔型的力量配备，让基层执法力量显得尤为薄弱，全市乡镇（街道）综合行政执法局行政、事业编制人员共577名，占乡镇（街道）编制总量的8.1%，1637名编外辅助执法人员占执法局总人数的73.9%，具有执法资格的行政、事业人员偏少，执法人员最多的为戴南镇25名，最少的仅有1人，无法满足日常执法需要。二是执法素质偏低。基层执法人员大都不具备执法所必备的法律法规知识和业务技能，缺乏发现违法行为和认定违法行为的能力，下放的行政处罚权未能有效承接，全市法学相关专业人员57人，本科及以上人员282人，截至目前乡镇（街道）简易处罚案件196件、一般程序处罚案件87件（不含4个经济发达镇），还有不少乡镇（街道）未办理过行政处罚案件。三是执法力量地区差异大。兴化市26个乡镇（街道）执法人员达252人，占了全市总人数的43.7%，法学相关专业的仅12人（本科4人），本科以上仅54人，40周岁以下的仅73人，虽然执法人员较多，但执法队伍学历层次偏低、老龄化严重，人员力量最少的为姜堰区，13个乡镇（街道）58名执法人员，但其法学相关专业的达10人，本科以上人员44人，40周岁以下的37人，队伍相对高素质、年轻化。四是执法装备短缺。目前全市乡镇（街道）共有执法汽车61辆，根本不能满足日常巡查和执法需求，只能租赁社会车辆或购买的电动车，作为日常执法用车，不符合执法的硬性要求，也容易发生事故。此外，省财政厅、司法厅等部门发文，统一了乡镇（街道）在编执法人员服装，但大量的编外辅助人员没有纳入省文件规定，乡镇（街道）没有服装费用支出依据，不能为编外人员配置服装。

三、深化改革的意见建议

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》和新修订的《中华人民共和国行政处罚法》对依法赋予乡镇（街道）行政执法权，实行综合行政执法改革，提出了明确要求。全面深化综合行政执法体制改革中“一个层级一支队伍、一个领域一支队伍”已基本到位，“一个区域一支执法队伍”暨基层综合行政执法体制改革成为当下改革的重点，如何立足问题导向，巩固既有改革成效，适应更高要求，需要我们进一步思考。

（一）强化党的全面领导，统筹推进改革

推进基层综合行政执法改革是中央关于推进基层整合审批服务执法力量改革工作的五大重点任务之一，是全面深化综合行政执法体制改革的最后一公里，要进一步提高站位、提高认识，把加强党的全面领导贯穿深化综合行政执法改革始终，确保改革沿着正确方向前进。一是统一思想认识，凝聚改革共识。要将基层综合行政执法改革作为推进基层治理体系治理能力现代化的一项重要政治任务，作为切实解决多头执法、多层执法、执法扰民等问题，提升基层群众幸福感的必要手段，强化各级党政一把手亲自抓改革、带头指挥意识，提升对改革重要性的认识程度，将更多的人力物力资源向基层一线综合执法领域倾斜；二是围绕改革目标，锚定重点发力。充分认识推进综合行政执法改革的关键点在基层，落脚点在乡镇（街道），必须把力量用在刀刃处，牢牢抓住赋权增能、提高执法效率、规范执法行为等重点领域和关键环节，结合上级文件精神和现代化技术手段，形成有针对性的工作创新举措，尽快补短板、强弱项、固优势，有力推动基层综合执法改革取得新进展；三是强调集成集约，形成改革合力。要将基层综合执法改革与基层“三整合”改革、乡村振兴、农村现代化建设等任务共同谋划、整体推进，上级政府职能部门要加强对下级政府职能部门、综合行政执法机构的指导和联系，县乡两级要加强综合执法相关部门间的协作配合，建立健全沟通配合和定期会商机制，根据不同层级政府部门的职责权限，及时帮助解决改革中出现的问题，强化综合执法改革工作的整体性、系统性和协调性。

（二）强化职责明晰，厘清执法边界

建立权责明确、衔接有序、协作有力、运行顺畅的协调联动机制，提升执法整体效能。一是加强源头管理，动态调整赋权清单。以新修订的《中华人民共和国行政处罚法》为基础，全面梳理行政处罚、行政强制等事项，清理缺乏依据、长期未发生且无实施必要、交叉重复的执法事项。省编办、司法厅、政务办要对基层赋权指导目录实行动态管理，根据乡镇（街道）实际执法事项发生情况，每2年进行调整更新，对于基层迫切需要并能有效承接的行政处罚事项要予以精准赋权；二是厘清职责边界，明晰执法监管责任。对乡镇（街道）现有执法事项与行业主管部门的职责进行全面梳理边界，健全完善权责清单管理制度，对于下放给乡镇（街道）的处罚权，逐项明确乡镇（街道）和行业主管部门之间监督管理、行政检查、行政强制措施、行政处罚等职责分工，主管部门要切实落实行业管理主体责任，加强源头监管，加强对放权事项的后续监管、指导和技术支撑，及时将执法事项的依据、执法标准等提供给乡镇（街道）。三是健全管理制度，优化协作配合机制。以市（区）政府名义印发出台《关于建立乡镇（街道）综合行政执法协调协作机制的实施意见》，建立健全违法案件移送制度、投诉举报受理告知制度、执法信息共享制度、联合执法会商制度、执法协助制度、执法争议协调制度、执法考核评估制度等各类制度，规范协作配合机制，压实主体责任，形成资源共享、信息互通、协作通畅的综合执法工作格局。

（三）强化技术赋能，提升执法效能

充分运用大数据、“互联网+”等技术手段，探索“大数据+指挥中心+综合执法队伍”新模式，推动实现高效能治理。一是构建一体化综合指挥体系。从减轻基层负担、提升基层治理信息化服务效能的角度出发，集成打造“泰州市市域治理现代化指挥平台”，构建“1+6+88+N”的市县乡三级综合指挥调度体系。三级指挥中心负责综合执法联动指挥和工作协调，对涉及一个部门的单一事项及时派单处置，对跨部门、跨区域、跨层级的重大综合行政执法事项，以及部门、乡镇（街道）发起的联合执法申请，由市县两级指挥中心统一指挥调度。二是推进各类数据资源融合。按照“大集中、大整合、大共享”原则，推进各条线数据信息的关联、融合，横向到边并联市级部门政务信息库，纵向到底串联市（区）、乡镇（街道）数据平台，形成监管执法信息大数据库，实现数据实时连接、实时交换，为综合行政执法提供更加精准、全面、科学的数据支撑。全面整合网格化管理、雪亮工程、12345 热线、物联感知等渠道的事件信息资源，为发现违法线索提供可视化支撑，执法队员、网格员精准定位，做到实时调度指挥、现场跟踪处置，打造线上线下同步发现、协同解决的综合执法新模式。三是完善工作运行机制。强化指挥中心综合枢纽作用，坚持实战化工作导向，建立综合行政执法指挥调度联席会议制度，日常事务由指挥中心承担，负责对本区域事件进行统一指挥、统一调度、统一交办，对涉及职权交叉、跨区域跨部门的事件实行联合指挥调度，实现三级联动指挥到底，构建起集事件发现、分拨、处置、核实核查、监督评价的闭环处置流程。

（四）强化队伍建设，规范执法行为

打造高素质、专业化的综合行政执法队伍。一是资源下沉，充实一线。按照“编随事走”原则，从上往下跨层级调剂行政、事业编制给乡镇（街道），充实一线执法力量，优先保障空编的乡镇（街道）及时补充人员，推动职务职级待遇保障、执法装备保障向基层一线执法人员倾斜，充分调动基层执法人员积极性。市（区）赋权部门按片区配备1-2名基层执法联络员，负责该片区范围内乡镇（街道）执法事项的联络和业务指导，参与乡镇（街道）涉及部门业务领域的执法工作。充分发挥派驻机构在基层治理中的作用，创新将司法所所长兼任政法和社会事业局副局长，负责法制审核工作，确保基层依法行政。二是常态化培训，标准化管理。坚持职业化、专业化标准，建立综合行政执法队伍培训教育体系，制定完善基层工作人员业务素质整体提升计划，分层级、分领域定期开展业务培训，建立健全基层业务人员定期轮训、跟班学习等制度，将市（区）部门对基层人员开展指导培训的情况纳入市（区）法治政府建设考评范围。根据法律法规规定，由司法部门牵头制定综合行政执法简易程序、一般程序、行政强制、案件移送（转办）、案件内部审批、案件审核等执法案件办理流程样本，切实保障基层案件办理的规范性和合法性、可操作性。三是依法行政，强化监督。严格执行执法人员持证上岗和资格管理制度，全面落实行政执法三项制度，强化江苏省行政执法管理和监督综合平台的运用，规范行政执法程序、加强行政执法监督，实现对执法情况的实时监测和跟踪评估，强化层级监督、外部监督和内部约束，定期组织司法等部门对基层执法情况开展评估检查，提出改进意见，进一步提升基层严格规范公正文明执法水平。