我国现行的《中华人民共和国教育法》明确，国家实行九年义务教育制度。同时，《义务教育法》又规定，“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府管理的体制。”“凡年满六周岁的儿童，……应当接受并完成义务教育；条件不具备的地区的儿童，可以推迟到七周岁”。全面保障义务教育，是国家一项基本国策，与民生幸福休戚相关，乃“国之大者”。机构编制部门作为为经济社会各项事业发展提供机构编制保障和支撑的职能部门，承担着优化教育系统编制资源配置，提高编制资源使用效益的重要职责。为积极拓展泰州市教师编制创新管理的路径和方法，寻求编制资源效能最大化，满足义务教育教育快速发展需求，本文采用数据分析的方法，对全市义务教育阶段编制使用情况作出系统评估，旨在进一步明晰优化策略和实现路径。
一、泰州市义务教育阶段教师编制情况分析
根据《义务教育法》，义务教育阶段是指小学和初中阶段。考虑到机构编制保障范畴，本文将研究对象限定为公办性质的义务教育学校（以下简称“义务教育学校”）。截至2020年12月，泰州市共有公办义务教育学校289所，其中初中阶段学校90所，小学阶段学校147所，九年一贯制学校49所，完全中学3所。2021年4月起，市委编办采取逐校调研的方式，对全市公办义务教育学校教师编制配备情况进行了统计摸底和梳理分析。
1. 全市教师编制配置总量情况。根据教育部门提供的2020年度教育事业统计年报，以及国家和省定的初中、小学教职工编制标准师生比要求，泰州市义务教育阶段教师编制配置总量为江苏省定最高配备标准要求的116.8%。
2. 各区域各学段教师编制配置情况。泰州市义务教育按责任区域范围划分，共有7个板块，分别为市本级和所辖的6个市（区）。从区域均衡角度看，7个板块教师编制配备均已达到省定标准，最高的为省定标准的123.8%，最低的为111.6%。从学段分布情况看，初中学段实际核定编制为省定标准的129.5%，小学学段为109.6%。
3. 乡村教师编制配置情况。乡村教师是城乡二元结构背景下的特定概念。泰州市目前执行的统计口径，乡村教师包括在乡村学校和镇区学校任教的教师，数量占义务教育学校实有教师的42.1%。乡村学校平均师生比为1:12，高于全市义务教育平均水平。
4. 学校师生比情况。泰州市义务教育阶段平均师生比为1:12.2，其中初中为1:7.9（国家标准1:13.5、省定标准上限1:12.4），小学为1:15.7（国家标准1:19、省定标准上限1:17.4）。
5. 专任教师在编在岗情况。全市义务教育学校教师总体在岗率为97.0%，专任教师不在一线教学岗位的原因主要有以下几方面：一是重疾病；二是被其他单位借用；三是转教辅岗位或是退二线，此类教师中拥有高级及以上职称者占比近四成。
泰州市义务教育阶段教师编制配置整体呈现出总量保障水平高，编制效益发挥低的特点。问题主要表现为城乡之间配置不均衡，富余教师大多沉淀在乡镇学校；学段之间配置不均衡，初中教师编制超配比例是小学的3倍；专任教师编制效能发挥不充分，部分在编专任教师退出一线教学岗位或课程量不足。
二、问题产生的原因分析
针对教育系统编制总量高、效益低的现实情况，分析造成这种现象的根本原因主要有以下几点。
1. “县管校聘”制度没有形成完整有效的执行机制
2019年，江苏省教育厅、省委编办、省财政厅、省人社厅联合印发《关于推进义务教育学校教师“县管校聘”管理体制改革的指导意见》（苏教人〔2019〕5号），文件明确：“‘县管校聘’实施范围为各县（市、区）公办义务教育学校在编在岗教师，设区市直属义务教育学校可参照执行。”根据文件精神，机构编制部门应根据当年在籍学生数核定总量后，各级教育部门在总量内对编制进行动态管理，根据区域内各学段、各学校生源和教育发展实际需求，及时调整。编制实行动态管理，原则上实行一年一核，一年一备。但目前泰州市“县管校聘”制度的执行还存在以下问题：实施范围没有全覆盖，部分市（区）依然以“核编到校”的方式调整教育系统编制。动态管理不到位，教育系统编制总量依然保持多年前生源数高峰期核定的数字，各级机构编制部门和教育部门未根据生源变化及时调整各区域总量及各学段各学校分量，导致目前教师编制“超编”与“缺编”现象同时并存，配备不平衡。
2. 对国家教育制度中的区域概念把握不一致
《义务教育法》要求，县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。而义务教育均衡发展的最大课题是缩小城乡之间教育发展差距。教育部等六部门《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》（教师〔2020〕5号）文件精神，要“紧紧抓住乡村教师队伍建设的突出问题，促进城乡一体、加强区域协同，定向发力、精准施策”。根据教育部网站“关于教育统计数据中‘乡村’概念的阐释”，从2011年起，国家教育事业统计采用了国家统计局首次颁布的《统计用城乡划分代码》，按照新的城乡划分标准，“乡村”特指乡中心区和村庄，不含镇区、镇乡结合区。江苏省人力资源社会保障厅《关于开展基层事业单位专业技术人员“定向设岗、定向评价、定向使用”的通知》（苏人社发〔2020〕152号）文件中关于基层事业单位“适用范围”规定，“教育系统主要适用于在县（市、区）级人民政府驻地以外的乡镇、涉农街道和村庄学校（含中小学、幼儿园、特殊教育学校、中等职业学校）教学一线任教的教师”。该适用范围大于教育部使用的“乡村”区域，包含了镇区和部分街道的学校老师。2020年，泰州市常住人口城镇化率（城镇常住人口/地区常住总人口）为68.06%。在这个统计口径中，城镇常住人口包括镇区和街道人口。因此，将镇区教师纳入乡村教师统计范围，与加速城镇化进程的相关政策无法有机匹配衔接，也不利于这部分教师自我身份认同。
3. 对乡村教师的倾斜支持形成了一定程度的政策壁垒
2015年，江苏省政府办公厅印发《江苏省乡村教师支持计划实施办法（2015－2020年）》（苏政办发〔2015〕134号），对乡村教师在编制标准、工资待遇、职称评审、职业培训、定向培养等方面均给予了优惠倾斜政策，提升职业吸引力，全方面保障乡村教师“下得去、留得住、教得好”。与教师个人利益相关度最大的主要为职称评审和工资待遇，职称评审方面为“三定向”政策，即“定向岗位”不受结构比例限制，高级岗位实行总量控制；“定向评价”为单独制定的体现基层专业技术人员工作实际和特点的定向评价标准条件，实行单独分组、单独评审、单独确定通过率；“定向使用”指对通过定向评价取得的职称，限在基层事业单位聘任，若流动到非基层事业单位，需重新评聘职称。工资待遇方面实行乡镇工作补贴，省人社厅、省财政厅《关于印发乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇补贴实施办法的通知》（苏人社发〔2015〕198号）及《关于提高乡镇工作补贴标准的通知》（苏组通〔2020〕73号）相关规定，乡镇机关和事业单位正式工作人员根据乡镇情况和工作年限，实行不同档位标准的补贴，其中城关镇200~680元/月，其他乡镇560~1040/月。这些政策基于泰州市乡镇教师来说，既是“福利”，职称评审更容易、基础补贴更多；也是“障碍”，影响了城乡之间教师的合理流动。
4. 教师个人意愿及实际情况等因素影响编制使用效率
在全市教师编制充足、人数充足且在岗率高的情况下，仍存在区域性、学段性、结构性缺编，说明编制效益没有充分发挥，除了制度、政策等客观因素外，也有教师个人方面的诸多原因。一是病产假，一些教师因疾病长期病假、女教师因生育休产假产生了岗位空缺，教师队伍女性比例高，二胎、三胎政策后产假人数上升进一步影响学校教师课程安排。二是通勤距离，对于已在学校附近安家置业的教师来说，由于家庭、子女教育等因素，一般不会主动愿意交流到离家更远的学校。三是其他单位借用，从调查的情况看，基层有不少教师虽然占用了教师编制，但实际已经离开教师岗位，长期借用到党政机关事业单位工作，导致部分学校无法保障教学需要，又不能正常补充教师。四是选择“退二线”，除确实因为疾病等身体因素外，有的教师到了一定的年龄、评到一定级别的职称或是因学科结构性富余没有课上，会主动选择转到教辅岗位。有些地方甚至有“男50女45”的不成文“二线”年龄线；退二线的教师中有近四成为高级职称教师，这些有着丰富教学经验的老教师，不承担基本教学任务，学校又没有空余的编制招聘新的老师进行补充，造成编制资源和教学资源的极度浪费。
三、解决思路和相关对策建议
针对教育系统教师编制存在的问题及其成因，现提出基本解决思路为：坚持公平优先、兼顾效率原则，构建统一规范、科学配置、灵活高效的教育系统编制管理体系，综合设计职称评审、薪资待遇等相互嵌合的配套政策，促进教师交流渠道更加顺畅，更好地激发教师队伍活力。
1. 聚焦分级管理，建立统一规范的教育系统编制资源动态管理机制
在教育系统编制资源管理方面，应进一步理顺机构编制部门、教育行政部门和学校三方对教师队伍建设的职责权限，确保各司其职、增强工作合力，构建科学的教师队伍管理体制，系统推进教育系统编制资源优化配置，提高编制使用效益。市级机构编制部门负责保障市本级教育系统编制配置总量达到国家及省定标准，关注全市教师总量需求变化，推动教师编制资源在不同区域之间合理配置；县级机构编制部门负责保障本市（区）教育系统编制配置总量达到国家及省定标准；市直及各市（区）教育主管部门负责在机构编制部门核定的编制总量内，按照学段、学校、班额、生源等情况统筹分配学校教职工编制，分配数字一年一备，促进教师队伍结构持续优化。
2. 聚焦城乡均衡，制定与城镇化进程相符合的教师倾斜支持政策
严格把握教育部关于“乡村（含乡中心区、村庄）”的区域概念，增强“乡村教师”政策支持的针对性。重新备案学校城乡属性，调整优化城乡学校布局。“乡村教师”应特指“在乡中心区、村庄学校工作的教师”。统一管理城镇学校，考虑区域经济发展水平和城镇化率等综合因素，将镇区学校教师纳入城区统一管理，除享受省规定的乡镇工作补贴外，在职称评审、岗位聘用、轮岗交流、继续培训等方面均与城区教师等同。随着城乡融合发展进一步深化，“无差别城乡”的区域新形态形成后，逐步实现城镇乡教师一体化。调整定向使用方式，在定向职称和非定向职称之间设计对应关系，使通过定向评价取得职称的教师和其他非定向职称教师在交流轮岗时没有政策障碍，相互均能直接转换成相对应的职称并进行岗位聘用，促进城乡师资一体化。
3. 聚焦无校籍化，探索更加有利于教育均衡发展的教师流动办法
推进“县管校聘”政策向纵深发展，探索教师“无校籍化”，将教师的身份由“学校人”转向“系统人”，由县级教育部门和学校双重管理，并建立“入职分配—交流轮岗”的全过程动态管理模式。各区域教育行政部门按年度需求（新建校计划可另外增加）统一招聘紧缺型教师，采取排名选岗和按需分配相结合的方式将新录用教师选派到辖区内急缺教师的学校。对在同一学校达到规定任职年限的校长和专任教师，采取集团办学、定期交流、对口支援、跨校竞聘等多种方式和途径在县域内甚至市域内交流轮岗，充分发挥优秀校长和骨干名师的辐射效应和孵化作用。
4. 聚焦个人发展，设计能够激发教师职业内生动力的配套制度
关注教师个人发展需求。推进多学科类继续教育，研究制定“双学科”教师培养途径，在职称评审、岗位聘用、评优评先、绩效考核等方面给予一定的激励政策，鼓励富余学科教师通过培训考核取得不同学科甚至不同学段的教师资格证书，成为“双师型”教师，打通不同学科和不同学段的流通渠道，一定程度上缓解教师学段性、结构性缺编问题。优化职称岗位管理办法，试行职称年度考核管理，将师风师德、授课课时、教学成绩等内容纳入考核指标，考核不合格者给予“降聘”，甚至取消已取得职称，破除职称岗位事实“终身制”，鼓励年轻教师积极进步。完善绩效奖金分配体系。探索更有效的绩效工资分配方案，分别计算学校绩效、管理人员绩效和教师绩效。学校绩效与承担的改革任务和编制使用效益水平等挂钩，激发学校办学积极性和效益性；学校管理人员绩效单独分配，综合考核自身德、能、勤、廉、绩，按照考核结果拿相应等次管理岗位绩效，不与一线教师争利；教师绩效重点与课时量、课程效果、继续教育水平等挂钩，鼓励多上课、上好课并不断提升自身教学水平的教师，改变“上多上少差不多、上与不上差不多”的现状，真正做到“多劳多得，优绩优酬”。
